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自然資源管理體制的改革，毫無疑問正在步入新的境界。就以其中的礦產(chǎn)資源管理而言，最為突出的變化，在于觀念或者說理念方面。從最近公布的礦法修訂征求意見稿(以下簡稱新稿)中，可以看到，礦法曾開宗明義提出的“為了發(fā)展礦業(yè)”而立法，已經(jīng)被綠色發(fā)展理念替代。相應(yīng)地，許多基于經(jīng)濟(jì)利益為取向的觀念，諸如“有水快流”等，也正在被調(diào)整納入檔案室。雖然爭論依舊存在于各類群體，包括立法過程的各類參與者;但是，主導(dǎo)的意識形態(tài)已經(jīng)確立，宏觀范圍的共識已經(jīng)形成。
觀念上的突破，必然帶來管理方式方法上的調(diào)整。在管理實(shí)踐中，相應(yīng)的管理方式，也在發(fā)生程度不同的變化。有些正在上升到法規(guī)層面，通過修法體現(xiàn)出來。例如礦法修訂稿提出的“平等對待各類市場主體”，“尊重地質(zhì)工作規(guī)律和礦業(yè)發(fā)展規(guī)律”等等，特別值得關(guān)注的是礦政管理五原則的提出：“保護(hù)資源、綠色發(fā)展;統(tǒng)一規(guī)劃、分類管理;市場配置、公開公正;綜合勘查、合理開采;節(jié)約集約、綜合利用”，就是新觀念的集中且高水準(zhǔn)的表述。
理性地看，觀念上的突破，范圍還在宏觀層面，而且還在進(jìn)行狀態(tài)。許多新的觀念，還在探索和辨析之中，遠(yuǎn)未形成新認(rèn)知和新共識。具體到修法層面，需要反思的理念、需要調(diào)整的認(rèn)知，也還有許多。特別是隨著國家治理方式的變革，以及政府行政方式的改革進(jìn)程加速，許多牢固樹立于業(yè)內(nèi)各群體大腦中的礦業(yè)管理觀念，還需要冷靜的反思和調(diào)整，以期建立新的共識。
一、公眾參與的觀念有待牢固的建樹過程
首先是憲法精神的變現(xiàn)。借用“變現(xiàn)”這個經(jīng)濟(jì)詞語，目的是強(qiáng)化憲法精神在社會生活包括礦業(yè)活動中的具體兌現(xiàn)。我國憲法對自然資源的公有性歸屬非常明確，這是必須堅持的基本制度。按照憲法精神和原則，合乎邏輯的自然資源管理過程，必須有“全民”參與的機(jī)制和路徑。從立法修法角度看，就是要強(qiáng)化“公眾參與”的設(shè)計。而公眾參與的理念，還遠(yuǎn)未被各管理層接受。包括此類觀念在內(nèi)的許多理念建樹，仍然是進(jìn)行時態(tài)，實(shí)踐更需要大膽的探索和長期的浸潤。
具體到礦法修訂稿，其中已經(jīng)明確的五條原則，基礎(chǔ)就是可持續(xù)發(fā)展的理念。相關(guān)的最為重要的修改，首先是“保護(hù)”的認(rèn)知被強(qiáng)化。但是，保護(hù)需要落實(shí)的責(zé)任，不僅肩負(fù)于政府，也不僅僅是“縣以上”各級人民政府所能承擔(dān);而是需要全民、全體國民的努力。這個道理既存在于憲法原則——自然資源包括礦產(chǎn)資源屬于全民所有，國家及其各級政府，只是責(zé)任人之一;也存在于現(xiàn)實(shí)中——沒有人民群眾的有效參與，全民所有的資源保護(hù)，基本是空話。所以，新稿第九條對礦產(chǎn)資源保護(hù)規(guī)定的保護(hù)責(zé)任，以及后面后續(xù)章節(jié)條款所涉及的保護(hù)、監(jiān)管等諸多內(nèi)容中，都需要補(bǔ)充“公眾參與”的基本原則以及如何參與的有效途徑。
國務(wù)院近期公布了建立政務(wù)服務(wù)“好差評”制度的意見，其中對“暢通評價渠道”提出了：“要通過意見箱、熱線電話、監(jiān)督平臺、電子郵箱等多種渠道和方式，主動接受社會各界的綜合性評價。引導(dǎo)社會組織、中介組織、研究機(jī)構(gòu)等對政務(wù)服務(wù)狀況進(jìn)行專業(yè)、科學(xué)、客觀的評估評價，提出意見建議。”政府部門的“監(jiān)督查評”要“根據(jù)本地區(qū)、本部門實(shí)際，委托第三方獨(dú)立開展政務(wù)服務(wù)評估”等等。礦法在設(shè)計公眾參與的路徑時，完全可以根據(jù)這些意見具體化。例如在資源保護(hù)、礦權(quán)管理、全程監(jiān)管等方面，引入符合行業(yè)實(shí)際的外部力量，直接或間接參與其中。
二、尊重現(xiàn)實(shí)的觀念仍然處于知易行難的狀態(tài)
首先是，礦產(chǎn)資源國家所有的“制度實(shí)現(xiàn)”與相關(guān)責(zé)任的分解，必須尊重“發(fā)展中”的國情。最基本的國情是：大陸各省市區(qū)的人力物力財力，“自給率”百分之百的情況并非多數(shù)。尤其財政自給率不及40%的省份，幾乎超過三分之一。而基層、特別是市縣兩級礦政管理方面的人力資源，也極為有限。那些西部礦業(yè)大省的基層礦政機(jī)構(gòu)，工作人員更是屈指可數(shù)。法規(guī)的可操作性問題，從來都是難點(diǎn)之一。所以，可操作性的實(shí)質(zhì)，既包含在法規(guī)條款之中，也包含在地方政府的局限性之中。如果操作性原則在修法中演變成原則性規(guī)定，那么落實(shí)起來，還是困難。
例如國家建立地質(zhì)調(diào)查制度，顯然是很重要的設(shè)計。但是，讓“縣級以上人民政府自然資源主管部門會同有關(guān)部門組織開展基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查”的規(guī)定，需要仔細(xì)考量。首先，國家層面理當(dāng)如此。省級以下特別是市縣兩級就另當(dāng)別論。原因包括了這三級政府的能力財力等等的局限;有條件的區(qū)域當(dāng)然可以承擔(dān)，沒有條件的地區(qū)，恐怕還要走國家協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌規(guī)劃，統(tǒng)一組織的路子。另外，“基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查”的本意，是根據(jù)地質(zhì)地理條件，以取得基礎(chǔ)資料為目的開展的區(qū)域性工作，從宏觀角度，大面積、廣區(qū)域是開展基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查的特點(diǎn)。所以，僅僅就“基礎(chǔ)性地質(zhì)調(diào)查”而言，試圖讓省市縣三級政府分擔(dān)責(zé)任，不太現(xiàn)實(shí)。
再看新稿第十二條的要求：省市縣級地方人民政府自然資源主管部門，要會同有關(guān)部門編制本行政區(qū)域內(nèi)的礦產(chǎn)資源規(guī)劃，同樣有能力財力等等問題。事實(shí)上，相當(dāng)部分省級和絕大部分市縣，歷來要依靠外力完成該項任務(wù)。就其本意，礦產(chǎn)資源規(guī)劃也是區(qū)域性工作，按照大區(qū)域或地理單元和地質(zhì)條件來做規(guī)劃，更加符合客觀規(guī)律?？紤]到生態(tài)重建、區(qū)域發(fā)展等等因素，建議在地質(zhì)調(diào)查和礦產(chǎn)資源規(guī)劃等事項的責(zé)任約束方面，對省級以下政府，只規(guī)定其配合工作的責(zé)任?；A(chǔ)調(diào)查與規(guī)劃編制的責(zé)任，應(yīng)該由國務(wù)院主管部門委托相關(guān)機(jī)構(gòu)承擔(dān)。
通觀新稿全稿，對基層政府的同類性規(guī)定還非常多，幾乎覆蓋礦政管理全程。顯然，新稿對省市縣三級地府政府的權(quán)責(zé)有新的思路。明確和強(qiáng)化其責(zé)任的確非常必要;相關(guān)制度設(shè)計也應(yīng)該跟上。但是，具體到哪些權(quán)、哪些責(zé)應(yīng)該肩負(fù)于哪一級政府，筆者認(rèn)為還是要回到現(xiàn)實(shí)中。冷靜觀察和回顧分析不難發(fā)現(xiàn)，那些通過經(jīng)年累月的治理整頓，用各種各樣的手段仍然沒有達(dá)到理想效果的“管不了、管不好”的業(yè)務(wù)，至少說明政府在這個時期，缺乏甚至沒有相應(yīng)的能力。所以，與其原則性地規(guī)定做不了做不好的事體，不如改變思路，探求新路。換句話說：能解決問題，就算好路。
第二是，特殊區(qū)域的扶持，“有水快流”的教訓(xùn)已經(jīng)不少，必須另辟蹊徑。無論以往的“老少邊窮”，還是法定的民族自治地方，其利益的保護(hù)，并不能依靠法規(guī)書寫了照顧和優(yōu)先等文字而實(shí)現(xiàn)。筆者長期在上述類型的地區(qū)生活工作，體會深切。一是礦產(chǎn)資源的賦存，并不以行政區(qū)劃而決定。二是我國的經(jīng)驗(yàn)，無論少數(shù)民族地方還是貧困地方，扶持的手段主要是財政手段，例如轉(zhuǎn)移支付，例如礦企稅收提留，以及通過強(qiáng)化企業(yè)社會責(zé)任途徑，合理承擔(dān)扶貧扶弱項目等等。如果從“造血”功能的提升，以及效果可控的思路出發(fā)，應(yīng)該采取聯(lián)合國推薦的辦法，在小礦的開發(fā)方面，給予扶持。三是欠發(fā)達(dá)地區(qū)的改善的確需要特殊政策支持。雖然2020年扶貧攻堅任務(wù)要完成，但是，欠發(fā)達(dá)地區(qū)，或者財政自給率很低的情況，是動態(tài)現(xiàn)實(shí)，所以此類地區(qū)，都有特殊扶持的必要。從實(shí)際出發(fā)，無論少數(shù)民族地方，還是所謂發(fā)達(dá)地區(qū)，都存在富裕和欠發(fā)達(dá)的區(qū)域。在法律層面應(yīng)該一視同仁，避免造成新的不公平的法律和政策環(huán)境。四是根據(jù)民族自治地方的法律地位，給予立法方面的接口非常正確。方向應(yīng)該有三方面：小礦的放開，相關(guān)稅費(fèi)的寬松，以及監(jiān)管的強(qiáng)化。
根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，概念化的開口子，結(jié)果往往是可控性降低甚至失控，國內(nèi)國外大概率如此。
第三是，礦權(quán)決策過程的責(zé)任定位。不容回避的現(xiàn)實(shí)是，競爭性獲取權(quán)益的實(shí)踐，從工程施工如公路交通等等基礎(chǔ)建設(shè)領(lǐng)域開始，到全社會各領(lǐng)域施行多年，但是，相關(guān)各領(lǐng)域的各類腐敗行為，并沒有絕跡，有效管控還是愿景。換句話說，競爭獲取和行政授予只是模式方法的差異，核心的問題在于最終的決策方式，即，決策過程是否得到有效監(jiān)控。另外，現(xiàn)實(shí)中，各級黨委常委會的決策、以及“官大一級壓死人”的惡俗，往往成為終審的權(quán)杖，這也是不爭的事實(shí)。
第四是，政府的監(jiān)管行為必須貫穿于礦政管理全過程。在礦產(chǎn)勘查的準(zhǔn)入階段，由于簡化了相關(guān)資質(zhì)的審查，所以新稿強(qiáng)化了事中事后監(jiān)管的規(guī)定。但是，業(yè)內(nèi)的共識和實(shí)際的管理中，都認(rèn)為礦產(chǎn)勘查的門檻——準(zhǔn)入階段，必須要存在合格的“守門員”。解決問題的方式方法可以再議，但是，缺了環(huán)節(jié)，就留下了漏洞。
三、市場配置資源的觀念還處于正在進(jìn)行時
充分發(fā)揮市場配置資源的決定性作用，通過一系列試點(diǎn)和近三十年的實(shí)踐，應(yīng)該有太多的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。礦法修訂稿設(shè)計了新制度的諸多環(huán)節(jié)與流程。但是，核心的問題或者爭論還是存在。這就是政府的角色與身份，在“市場配置資源”過程中如何定位。且舉幾個新稿中的例子來討論：
首先是“出讓前期工作”。這個工作包含什么?實(shí)踐中，政府的處境十分尷尬。一宗需要出讓的礦業(yè)權(quán)，應(yīng)該具備的各類信息及其真?zhèn)魏推焚|(zhì)等，絕大部分本應(yīng)由企業(yè)提供。如果把本應(yīng)由市場主體提供的服務(wù)，捆綁到政府身上，顯然令政府承擔(dān)的責(zé)任，超出了政府能力。所謂“管不了也管不好、不該管還要管”，就是說的這種狀態(tài)。諸如此類的事項還有很多，例如合同管理、市場組織，礦權(quán)期限等等，都交給各級政府，要求政府承擔(dān)相關(guān)的責(zé)任與義務(wù)，既不符合市場規(guī)律，也與諸多應(yīng)該汲取的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)相悖。
其次是“國家對重大地質(zhì)勘查成果進(jìn)行獎勵”。不論出資者為國家還是其它，如果按照市場規(guī)則，任何重大的礦產(chǎn)勘查成果，理論上的買家必然會“按質(zhì)論價”。同時，市場需求、特別是急需品的價格，也必然隨行就市。價格高企給礦權(quán)持有者帶來的利益，恐怕不能與“國家獎勵”同日而語。至于國家出資的基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查，應(yīng)該有的激勵與獎勵政策，最好在具體的資金或基金管理辦法中體現(xiàn)。
第三是監(jiān)管問題。礦法體系中，最為低效的規(guī)定與行政行為皆出于此。無論過去和現(xiàn)在，相關(guān)規(guī)定的內(nèi)容，都局限于政府的工作。至于公眾參與、市場主體的參與，還遠(yuǎn)未破題。根據(jù)數(shù)十年的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，沒有后兩條，監(jiān)管的有效性就無從談起。因筆者已經(jīng)多次撰文討論相關(guān)問題，此處不再贅述。
問題根源在于：幾十年計劃體制，已經(jīng)訓(xùn)練出政府包辦一切的思維定勢和行為模式。由此也導(dǎo)致了政府在市場管理中的責(zé)任被無限放大，實(shí)際上是讓政府承擔(dān)無限責(zé)任。任何地方的任何崗位，出了問題往往都要追究政府的責(zé)任。礦業(yè)市場的相對獨(dú)立和不便管理，更加使得政府部門的監(jiān)管難上加難。尤其在當(dāng)下市場化進(jìn)程中，在社會的轉(zhuǎn)型期，政府到底在礦業(yè)市場中扮演一個什么樣的角色?發(fā)揮什么樣的作用?通過什么機(jī)制和途徑來實(shí)現(xiàn)自然資源管理的有效性?由于此問題的龐雜，筆者將另文討論。
長遠(yuǎn)看，國家治理體系與能力的現(xiàn)代化過程中，市場化是不可動搖的組成部分。雖然礦業(yè)市場目前發(fā)育不良，治理能力局限很多，但是改革改良的方向不容質(zhì)疑。對市場的認(rèn)知以及對市場力量的認(rèn)知，需要時間;對市場的培育、對市場主體的作用發(fā)揮，更需要耐心和激勵性措施。由此，對進(jìn)行時態(tài)的礦業(yè)市場制度設(shè)計與體系建設(shè)，需要一種留有余地的態(tài)度，不能寄希望于一蹴而就。
四、若干具體問題的討論映射出觀念調(diào)整的復(fù)雜性
筆者一直認(rèn)為：礦法修訂的諸多難題中，觀念的改變最難。至于市場規(guī)則、公眾參與等等難點(diǎn)，根子也還在于觀念。我們不妨分析一些修法過程看到的具體問題。
例如，新稿設(shè)計“鼓勵政策”時，對開采方面很到位。礦業(yè)權(quán)章節(jié)中，非常合理地規(guī)定了對“礦業(yè)權(quán)人有權(quán)依法有償取得登記的勘查、開采范圍內(nèi)新發(fā)現(xiàn)其他礦產(chǎn)資源的礦業(yè)權(quán)?！钡珜Α拔逶瓌t”強(qiáng)調(diào)的“綜合勘查”、特別是有利于全社會和企業(yè)的礦產(chǎn)綜合勘查，卻沒有提及。而這個疏漏，不僅有悖于“邏輯自洽”原則，而且給礦法的下位法規(guī)、包括配套政策的修訂造成困難;更重要的是，近年來的管理實(shí)踐暴露出的糾結(jié)，需要法律的明確界定。典型事例是，勘查過程發(fā)現(xiàn)的申請外礦種，無論發(fā)現(xiàn)過程多么合理，登記時卻困難重重，國家也無法收儲。可以說，即便退回到計劃體制，也不會如此行事;更何況市場主導(dǎo)資源配置的環(huán)境下，綜合勘查應(yīng)該是礦產(chǎn)勘查過程的本能行為。顯然，觀念里的某些痼疾起了作用。
再看“出讓方式”的規(guī)定中，把“縣級以上人民政府自然資源主管部門”的職權(quán)列入，也沒有必要。因?yàn)榉绞椒椒ㄅc操作者沒有必然關(guān)聯(lián)。典型事例為藝術(shù)品競爭性出讓，其主體既可以是公司法人，也可以是自然人。組織者則是五花八門?？紤]到礦業(yè)權(quán)的特殊性質(zhì)，再權(quán)衡上文提及的政府在市場中的身份問題，此處的規(guī)定，還是只講“方式”為宜。為分散政府壓力，提高基層政府的積極性和主動性沒有錯誤;但觀念深處是否還存在政府統(tǒng)管一切，包括主導(dǎo)市場的思維定勢?
生態(tài)修復(fù)的內(nèi)容是礦法的重大修補(bǔ)。但認(rèn)知上的偏差仍然可見。例如第四章表述為“礦區(qū)”生態(tài)修復(fù)。其中的“資金”和“驗(yàn)收”表述內(nèi)容又局限在“采礦”階段。實(shí)際上，勘查階段無論規(guī)模大小，也存在同樣的法定責(zé)任與義務(wù)。
自然資源管理體制改革以來，對原有體制繼承和習(xí)慣形成的管理內(nèi)容，有不少調(diào)整。但是對“地質(zhì)調(diào)查”，仍然有觀念上的偏差。其中一例就屬典型，即上文提及的“國家建立地質(zhì)調(diào)查制度”。此處的地質(zhì)調(diào)查，按照礦法修訂的本意細(xì)究，可以理解為兩方面：一是“礦產(chǎn)地質(zhì)調(diào)查”，二是基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查。根據(jù)本條款的其它內(nèi)容，則是在講基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查，而且局限于涉及礦產(chǎn)資源的基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查。如果按照新的自然資源管理體制的邏輯推導(dǎo)，一切涉及自然資源管理的地質(zhì)調(diào)查——包括農(nóng)業(yè)、工業(yè)、交通等等各行各業(yè)涉及的基礎(chǔ)地質(zhì)和工程與水文地質(zhì)需求，都應(yīng)該是合理和必然的管轄范圍。顯然，此處的語義性問題反映了兩種觀念偏差：一是傳統(tǒng)觀念：地質(zhì)管理一直這樣管，慣性使然。二是計劃體制的慣性，包辦一切。前者如果跳出礦產(chǎn)資源的范圍，無可厚非，而且應(yīng)當(dāng)由國家建立一種涉及各行各業(yè)的基礎(chǔ)地質(zhì)調(diào)查及其與之相關(guān)的管理制度。后者則要區(qū)分市場需求與國家戰(zhàn)略需求的不同。市場需求的礦產(chǎn)資源地質(zhì)調(diào)查，邏輯上應(yīng)該是市場行為，國家完全可以退出這個領(lǐng)域。
總之，當(dāng)下急需的礦法體系改革，最需要考慮的是三件事：一是“公眾參與”，體現(xiàn)憲法原則，落實(shí)憲法精神，防治腐敗病源，進(jìn)而促進(jìn)財富分配合理化。修法急需補(bǔ)充的不僅僅是原則，更需要具體的路徑。二是“尊重現(xiàn)實(shí)”，體現(xiàn)國情社情，追求可操作性，保障法規(guī)能夠在基層順暢實(shí)施。三是“留有余地”，體現(xiàn)改革進(jìn)程，鼓勵大膽探索，少走或不走彎路。凡沒有成熟到上升為法律法規(guī)的管理事宜，情愿通過試點(diǎn)不斷試錯，也要避免法律出臺即成遺憾。例如對進(jìn)行時態(tài)的市場規(guī)則設(shè)計，不妨超脫，努力規(guī)避政府直接充當(dāng)運(yùn)動員和裁判員的局面。目前可以通過政策手段，努力培育市場與市場中介，形成自律性很強(qiáng)、糾錯能力較強(qiáng)、自我修復(fù)功能良好、能夠發(fā)揮相互監(jiān)督作用，并且保障和促進(jìn)良性循環(huán)的礦業(yè)市場主體。這既是理想化的目標(biāo)，也是礦法體系得以合理改造和重建的堅實(shí)基礎(chǔ)。
無論先進(jìn)理念的建樹，還是既有觀念的調(diào)整，都不是簡單易行之事。就事論事講，目前的修法，需要留有余地。這既是一種觀念也是一種方法。我們國家本來處于改革的進(jìn)程之中，探索與試錯是題中應(yīng)有之義。修法立法的方法也在改革，以礦法論，長期的困局難以突破，至少告訴我們：社會變革的速度很快，政府管理對象的變化極大，修法應(yīng)該常態(tài)化。不論小修大修，“有必要馬上修，有條件馬上修”，因循這樣的思路，有可能在法規(guī)方面，為政府依法行政提供少走彎路的保障。
本文作者：侯海生，自然資源部咨詢研究中心咨詢委員，原國土資源部機(jī)關(guān)黨委常務(wù)副書記。
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